Prywatne nie zawsze znaczy konkurencyjne – o “prywatyzacji” usług publicznych i propozycjach Ruchu Palikota vol.3

Ostatni wpis zakończyłem pytaniem o następującej treści: czy w systemie, w którym działają konkurujące między sobą podmioty publiczne (system państwowych kas chorych, szkoły publiczne konkurujące o bony edukacyjne) mogą działać przedsiębiorcy prywatni?

Poniżej sugerowana odpowiedź:

Teoretycznie tak, nikt bowiem nie powinien w zdrowej gospodarce rynkowej zakazywać przedsiębiorcom próby swoich sił w danym rodzaju działalności gospodarczej  (rzecz jasna po uzyskaniu w niektórych wypadkach odpowiednich koncesji, licencji itp.). Do stworzenia zdrowego systemu konkurujących ze sobą jednostek publicznych należy jednak, w kontekście uczestnictwa na obrzeżach tego systemu przedsiębiorców prywatnych, pamiętać o dwóch rzeczach.

Po pierwsze należy co do zasady unikać sytuacji, w których pomoc publiczna dla konkurujących ze sobą jednostek publicznych jest udzielana również przedsiębiorcom prywatnym (w tym miejscu warto wspomnieć, że duża część postaci pomocy publicznej jest w Polsce zakazana przez normy Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Państwo nie powinno np. subwencjonować prywatnych kas chorych w taki sam sposób jak kas publicznych (jeżeli ktoś chce zapewnić sobie opiekę medyczną o standardach rosyjskiego oligarchy może to zrobić, ale wykupując ubezpieczenie prywatne za własne pieniądze i nie korzystając z państwowych subwencji dla takiego ubezpieczyciela). Państwo nie powinno też wydawać bonów edukacyjnych do realizacji w szkołach publicznych (jeżeli ktoś chce edukacji swojego dziecka o standardach hiszpańskiej infantki niech sam zapłaci odpowiednią kwotę prywatnej szkole, a nie korzysta z finansowanego z budżetu bonu edukacyjnego).

Po drugie należy pamiętać, że jednostki publiczne powinny konkurować  ze sobą, a nie z podmiotami prywatnymi. Należy zatem zadbać o to, żeby jednostki publiczne nie konkurowały oferowaną ceną (państwo nie jest od tego, żeby konkurować na rynkowych warunkach z przedsiębiorcami prywatnymi, jak zresztą już kiedyś wspominałem: https://powiesczatrzygrosze.wordpress.com/tag/lewica/ ), ale wyłącznie jakością usługi, za którą płacona jest zestandaryzowana, subwencjonowana, w części lub w całości przez państwo cena. Powyższy brak możliwości konkurencji ceną został zagwarantowany w niemieckim systemie, gdzie wysokość stawki do państwowej kasy chorych jest sztywno określona dla osób o danych przedziałach dochodów.

Jeżeli zaś chodzi o system bonu edukacyjnego to, przynajmniej w zamyśle Miltona Friedmana, ma on właśnie tę wadę, że bon edukacyjny może być zrealizowany zarówno w szkołach publicznych, jak i prywatnych. Wada powyższego rozwiązania polega z jednej strony na subwencjonowaniu przez państwo działalności przedsiębiorców prywatnych (bon jest przecież rodzajem subwencji), a z drugiej strony na zmuszeniu szkół publicznych do konkurencji ze szkołami prywatnymi. Konkurencji, co należy podkreślić, niezdrowej, bo przecież jakość usługi świadczonej przez szkoły prywatne wynika tylko częściowo ze zestandaryzowanej opłaty (taką „opłatą” jest bon edukacyjny), a w większość, zysków uzyskanych wskutek stosowania rynkowych cen za inne usługi, które oferują te szkoły. Teoretycznie możliwa byłaby zatem patologiczna sytuacja, w której szkoły prywatne świadczyłyby odrębną usługę dla posiadaczy bonu edukacyjnego i odrębną usługę dla dzieci rodziców, którzy płaciliby za dodatkowe świadczenia edukacyjne. Szkoły prywatne mogłyby „przerzucać” część środków uzyskiwanych z pełni wolnorynkowej działalności oferując lepszą usługę posiadaczom bonu edukacyjnego tworząc tym samym szkołom publicznym niezdrową konkurencję.

Czas na podsumowanie.

Dla realizacji usługi publicznej najbardziej pożądana jest system konkurujących między sobą podmiotów publicznych. Przy projektowaniu takiego systemu należy jednak pamiętać o wspomnianych powyżej dwóch zagrożeniach wiążących się z działalnością przedsiębiorców prywatnych. Wydaje się, że pamiętali o nich Niemcy projektując swój model finansowania usług ochrony zdrowia.

Co z Palikotem i jego pomysłem konkurujących ze sobą funduszy, które mają zastąpić NFZ?

Choć nie wynika to z programu Ruchu Palikota, treść wywiadu z Januszem Palikotem sugeruje, że koncepcja jego partii opiera się właśnie na niemieckim systemie kas chorych ( http://forsal.pl/artykuly/552485,lewicowe_cele_liberalne_metody_wywiad_z_januszem_palikotem.html ). Jeżeli jest tak w rzeczywistości wypada tylko przyklasnąć…

Prywatne nie zawsze znaczy konkurencyjne – o “prywatyzacji” usług publicznych i propozycjach Ruchu Palikota vol.2

W poprzednim wpisie zastanawiałem się nad tym, jak ma się pojęcie konkurencji do realizacji przeróżnych usług publicznych. Obiecałem też, że w tym wpisie przeanalizuję trzecią z kontemplowanych sytuacji, czyli sytuację, w której usługa publiczna jest realizowana przez podmiot/podmioty publiczny/e w warunkach konkurencji.

Dla czytelników tego bloga truizmem powinno być już stwierdzenie, że konkurencja jest zawsze dobra, bo powoduje spadek cen za daną usługę lub produkt. Nie jest jednak prawdą, że pojęcie konkurencji wiąże się jedynie i inherentnie z działalnością podmiotów prywatnych. Konkurencję da się też stworzyć w obrębie działalności podmiotów publicznych. Nie mówię jednak o sytuacji, w której podmioty publiczne (np. spółki skarbu państwa) starają się rywalizować na tych samych warunkach z przedsiębiorcami prywatnymi. Taka sytuacja jest według mnie, co do zasady, patologiczna i nie powinna mieć miejsca (pisałem o tym jakiś czas temu: https://powiesczatrzygrosze.wordpress.com/tag/lewica/ ). Konkurencja między podmiotami publicznymi może jednak wystąpić w momencie, kiedy podmioty te konkurują co prawda o konsumenta (użytkownika usługi publicznej), ale nie tyle niską ceną, co wysoką jakością i nie tyle o pieniądze konsumentów (użytkowników usługi publicznej), co o środki publiczne (chociaż środki na finansowanie usługi publicznej mogą też w części pochodzić w części od konsumentów tej usługi, jeżeli usługa jest jedynie w części subwencjonowana przez państwo). Powyższy model wydaje się idealnym sposobem realizacji usługi publicznej (przypominam, że niezbędnym elementem usługi publicznej jest to, żeby była ona co do zasady bezpłatna lub przynajmniej mocno dofinansowana przez państwo). Umożliwia on bowiem realizację dwóch celów: po pierwsze właśnie owej bezpłatności usługi publicznej i finansowania jej przez państwo oraz po drugie poddania tej usługi zbawiennym wpływom konkurencji, a tym samym polepszenia jej jakości.

Przykłady?

Istnieją, chociaż nie są doskonałe: amerykański system czeku edukacyjnego i niemiecki model ubezpieczeń zdrowotnych.

System czeku edukacyjnego to pomysł Miltona Friedmana, który wprowadzony został w niektórych stanach USA, np. na Florydzie (informację podaję za książką Guya Sormana, Ekonomia głupcze). Wspomniany system polega na tym, że stany lub samorządy zarządzające edukacją na poziomie szkół średnich przyznają każdemu dziecku, bez względu na dochody rodzinne, swoisty „czek” na naukę w wybranej szkole. Czeki, które uczniowie przekazują wybieranym szkołom stanowią budżet tych szkół. Szkoła, która nie przyciągnie odpowiedniej ilości uczniów wraz z ich czekami, nie otrzyma środków publicznych i zbankrutuje. Edukacja jest zatem w systemie czeku edukacyjnego nadal finansowana z budżetu, niemniej jednak poszczególne szkoły publiczne nie mają gwarancji istnienia i muszą troszczyć się o polepszanie jakości usługi. Czy w systemie czeku edukacyjnego mogą uczestniczyć szkoły prywatne? Co do zasady tak, i jak postaram się pokazać później, jest to jedna z wad tego systemu.

Z kolei w ramach niemieckiego systemu ubezpieczeń zdrowotnych działają tzw. państwowe kasy chorych. Obywatele Niemiec, jako że ubezpieczenie zdrowotne jest w Niemczech obowiązkowe, mogą zapisać się do jednej z wielu państwowych kas chorych. Kasy te mogą przybrać formy m.in. tzw.  „kas regionalnych” pokrywających się z terytoriów krajów związkowych, czy też kas, których nazwy uwzględniają niemieckie tradycje sięgające jeszcze Otto von Bismarka takich jak „kasy chorych cechu rzemiosł”, czy „kasy chorych gospodarki morskiej” (więcej o niemieckich kasach chorych: http://www.openkontakt.com/pl/niemcy/11.pdf ). W 2003 r. w Niemczech działało 314 państwowych kas. Składka pobierana przez państwową kasę chorych jest zróżnicowana w zależności od dochodów: osoby bogatsze płacą wyższą stawkę. Wysokość składki nie wpływa jednakże na jakość świadczeń. Każdy członek państwowej kasy chorych otrzymuje te same świadczenia w ramach jednej kasy. Na czym zatem polega konkurencja pomiędzy kasami? Na zakresie oferowanych świadczeń. Okazuje się bowiem, że otrzymując składki o tej samej wysokości jedne kasy są w stanie sfinansować dodatkowe usługi zdrowotne, czym przyciągają konsumentów tych usług. W niemieckim systemie działają również kasy prywatne. Skorzystać z usług takich kas mogą osoby o dochodach powyżej ok. 4.000 euro netto miesięcznie (http://www.germaneo.pl/poradnik/ubezpieczenia-spoleczne/ubezpieczenie-zdrowotne-w-niemczech-panstwowe/ ). Składki do prywatnych kas chorych nie są sztywno określone, a działalność tych kas, z tego co zrozumiałem po przeglądzie artykułów w Internecie, jest w pełni poddana wolnemu rynkowi.

Po zwięzłym przedstawieniu dwóch powyższych systemów okazuje się, że państwo może tworzyć systemy, w których odpowiednio wydzielone podmioty publiczne (takie jak szkoły publiczne czy państwowe kasy chorych) konkurują ze sobą o konsumentów usługi publicznej. Nie jest to jednak konkurencja ceną o środki pozyskane wskutek uiszczenia tej ceny, a konkurencja jakością usługi o środki państwowe. Jak rozumieć owe „środki państwowe”? Bardzo szeroko. Może być to zarówno finansowany z pieniędzy publicznych „bon edukacyjny” oraz częściowa pomoc państwa, jak ma to miejsce w systemie niemieckich państwowych kas chorych, w których ubezpieczeni opłacają co prawda składkę z własnej kieszeni, jest to jednak składka o wiele niższa od realnej wartości usługi (działalność państwowych kas chorych jest bowiem w dużej mierze subwencjonowana przez państwo, ale co bardzo istotne, proporcjonalnie do „popytu” na daną kasę chorych).

Czas na ostatnie i chyba najważniejsze pytanie. Czy w systemie, w którym działają konkurujące między sobą podmioty publiczne (system państwowych kas chorych, szkoły publiczne konkurujące o bony edukacyjne) mogą działać przedsiębiorcy prywatni?

Na to pytanie postaram się już jednak odpowiedzieć w kolejnym wpisie.

Prywatne nie zawsze znaczy konkurencyjne – o „prywatyzacji” usług publicznych i propozycjach Ruchu Palikota vol.1

Niedawno wpadła mi w ręce 30-stronicowa broszura, która stanowi, jak mi się wydaje, program polityczny partii Ruch Palikota („Nowe porozumienie społeczne. Korekta kapitalizmu”). W rozdziale 7 owego dzieła, dotyczącym systemu ochrony zdrowia, znajduje się punkt o następującym tytule: „Zdrowa konkurencja na rynku ubezpieczeń”. Punkt ten zaczyna się od poniższego peanu na cześć konkurencji

Konkurencja jest niezbędna służbie zdrowia jak powietrze każdemu pacjentowi. Bez konkurencji, bez rzeczywistego rynku, nie ma możliwości wyceny usług i procedur medycznych. Bez konkurencji jesteśmy skazani na kolosalne marnotrawstwo naszych pieniędzy.

Głównym za to postulatem jest utworzenie, w miejsce obecnego Narodowego Funduszu Zdrowia, „konkurujących ze sobą funduszy”. Tyle Ruch Palikota.

Teraz angielskie więzienia. Jakiś czas temu przeczytałem w Magazynie (piątkowym, około-ekonomicznym dodatku do Dziennika Gazety Prawnej, nr 11-13 maja 2012) o tym, jak rząd brytyjski postanowił sprzedać i przekazać do zarządzania przedsiębiorstwom prywatnym kilkanaście brytyjskich więzień. Posunięcie owo tłumaczono przede wszystkim chęcią wprowadzenia konkurencji w sektorze więziennictwa, co rzekomo miało przyczynić się do obniżenia kosztów.

Mając na uwadze dwa powyższe przykłady chciałbym w tym wpisie zwrócić uwagę czytelnika na fakt, że przekazanie pewnej usługi publicznej w ręce prywatne nie musi się wcale koniecznie wiązać  z promowaniem konkurencji, natomiast możliwa jest promocja tejże konkurencji przy pozostawieniu realizacji usługi publicznej w rękach państwa.

W tym miejscu należy jeszcze sprecyzować, co rozumiem pod pojęciem usługi publicznej: otóż chodzi mi o usługi, które z przyczyn politycznych nie zostały poddane rynkowi , tj. o podaży tych usług nie decyduje popyt usługobiorców, a finansowanie (lub dotowanie, jak ma to miejsce w wypadku transportu publicznego) państwowe. W tym sensie usługi „więziennicze”, nawet w sytuacji administrowania więzieniami przez przedsiębiorców prywatnych, pozostaną usługą publiczną, ponieważ to z woli państwa, a nie z woli usługobiorców (więźniów) będą pochodziły środki na finansowanie zakładów karnych. Podobnie usługi ochrony zdrowia będą usługą publiczną tak długo, jak finansowanie ochrony zdrowia będzie pochodziło z publicznej składki zdrowotnej, nawet jeżeli ową ochronę świadczyć będą w pełni prywatne zakłady lecznicze. Wymieńmy sobie jeszcze usługi publiczne, które posłużą nam za przykłady: kolej, więziennictwo, szkolnictwo, spalanie śmieci połączone z ich wywozem, usługa finansowania usług ochrony zdrowia (ta usługa to nie to samo, co usługa ochrony zdrowia).

W poniższym wpisie przeanalizuję  3/4 możliwe do wyobrażenia sytuacje, w których realizowana może być usługa publiczna:

1) usługa jest realizowana przez podmiot publiczny w warunkach braku konkurencji;

2) usługa jest realizowana przez podmiot prywatny w warunkach braku konkurencji;

3) usługa jest realizowana przez podmiot/podmioty publiczny/publiczne w warunkach konkurencji.

Teoretycznie można też mówić o sytuacji, w której usługa jest realizowana przez podmiot prywatny w warunkach konkurencji, jednak taki scenariusz wydaje się być wewnętrznie sprzeczny: jeżeli jakaś usługa zostaje zupełnie sprywatyzowana i poddana regułom rynkowym, to nie jest to już usługa publiczna w rozumieniu jakie zaprezentowałem w poprzednim akapicie.

Sytuacja pierwsza: usługa publiczna jest realizowana przez podmiot publiczny w warunkach braku konkurencji.

Przykład: NFZ na rynku finansowania usług zdrowotnych. Obserwacje: duże marnotrawstwo pieniędzy publicznych przez biurokratycznego molocha, jakim jest NFZ.

Sytuacja druga: usługa publiczna jest realizowana przez podmiot prywatny w warunkach braku konkurencji.

Tak, to prawda, nie zawsze sam fakt bycia podmiotem prywatnym oznacza konkurencyjne zachowanie na rynku. Ba, w większości przypadków powierzenie danej usługi publicznej prywatnemu nie zlikwiduje monopolu państwowego, a jedynie zmieni ten monopol z publicznego w prywatny. Pamiętajmy przecież, że przekazując daną usługę publiczną do realizacji przez podmiot prywatny państwo wcale nie rezygnuje z finansowania tej usługi (gdyby państwo przestało finansować usługę publiczną, usługa taka przestałaby być usługą publiczną, a stałaby się usługą rynkową). Podmiot prywatny, któremu przekazana została do realizacji usługa publiczna traci główną zaletę bycia podmiotem prywatnym, czyli dążenie poprawy jakości i obniżenia ceny motywowana chęcią przyciągnięcia konsumentów. Podmiot prywatny nie będzie dążył do poprawy jakości i obniżenia ceny w sytuacji, w której finansowanie tego podmiotu nie będzie zależeć od ilości przyciągniętych konsumentów, a od finansowania przez budżet państwa, które to finansowanie będzie co więcej gwarantowane (póki bowiem dana usługa jest usługą publiczną, państwo ma administracyjny obowiązek finansowania tej usługi). Realizacja usługi publicznej przez przedsiębiorcę prywatnego, dopóki będziemy mówili o usłudze publicznej, a nie w pełni sprywatyzowanej usłudze, będzie najczęściej tworzyć z przedsiębiorcy prywatnego nie tylko monopol naturalny, ale co więcej monopol nieponoszący ekonomicznego ryzyka danej działalności (bo państwo i tak zapłaci).

Przykłady?

Przekazanie londyńskiego metra firmom prywatnym w drodze partnerstwa  publiczno-prywatnego, które miało miejsce w latach .80 ubiegłego wieku i dzisiejsze pomysły na „prywatyzację brytyjskich więzień” . Przyjrzyjmy się, jak ów pomysł opisał Tony Judt i jakie wnioski z niego wyciąga:

W przypadku londyńskiego metra zawiązano partnerstwo publiczno-prywatne, by w ten sposób zachęcić inwestorów do nabywania części  sieci metra. Zapewniano ich, że bez względu na okoliczności będą chronieni przed poważnymi stratami. Tym samym zniszczono ekonomiczne podstawy całego przedsięwzięcia – mechanizm działania dla zysku. W tych uprzywilejowanych warunkach prywatny właściciel okaże się tak samo niegospodarny jak parter publiczny: będzie zbierał śmietankę, a za straty każe płacić państwu.

Jak widać Brytyjczycy nie słuchają się Tony’ego Judta. Do obecnego pomysłu  dotyczącego przekazania dużej części więzień przedsiębiorco prywatnym zastosowanie wydają się mieć uwagi Judta dotyczące „prywatyzacji” londyńskiego metra.

W Polsce przykładem tworzenia takiego nieefektywnego monopolu po stronie przedsiębiorców prywatnych będzie obowiązujący obecnie system gospodarowania śmieciami w polskich gminach. Od 1 stycznia 2012 Polska, pod wpływem regulacji unijnych, zdecydowała się na nowelizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl nowych przepisów gmina będzie wybierała w drodze przetargu przedsiębiorcę świadczącego usługę wywozu śmieci na jej terytorium. Przez ten okres przedsiębiorca, który wygra przetarg będzie posiadał monopol na wywóz śmieci, co według raportu Prezesa UOKiK doprowadzi do spadku efektywności świadczonej usługi i pogorszenia sytuacji konsumentów (http://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=3305&news_page=7).

Bardzo często do sytuacji braku konkurencji przy świadczeniu usług publicznych przez podmiot prywatny dojdzie w wypadku tzw. partnerstwa publiczno-prywatnego (jest to forma realizacji inwestycji publicznych określona w specjalnej ustawie o partnerstwie publiczno–prywatnym).

Zwróćmy uwagę na poniższy fragment zawarty w poradniku o partnerstwie publiczno-prywatnym opublikowanym przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, szczególnie na jego podkreśloną część:

Cechą współczesnego systemu zarządzania publicznego jest przekazywanie przez administrację zarówno państwową, jak i samorządową, funkcji o charakterze publicznym podmiotom prywatnym. Władze wycofują się z wielu dziedzin praktycznej działalności gospodarczej, społecznej, a nawet publicznej (użyteczności publicznej), jednocześnie zachowując odpowiedzialność publicznoprawną za stan rzeczy we wszystkich znaczniejszych sektorach życia zbiorowego i gospodarki.

Gdy przedsiębiorca prywatny otrzyma w drodze koncesji zgodę na eksploatację autostrady, a jednocześnie większość środków na budowę tej autostrady będzie pochodziła z budżetu publicznego to: po pierwsze przedsiębiorca taki uzyska monopol na danym rynku (nikt przecież nie pociągnie obok siebie dwóch konkurencyjnych autostrad), a po drugie uzyska gwarancję finansowania inwestycji (bo państwo zawsze wypłaci przecież obiecane środki na budowę). Dlatego osobiście jestem fanem budowania dróg w oparciu o zwykłe zamówienia publiczne  i późniejszego administrowania drogami przez jednostki państwowe, a nie budowania w trybie ustawy o koncesji, w którym przedsiębiorca prywatny nie tylko buduje drogę, ale również taką drogą administruje pobierając stosowne opłaty (droga jednak nie powstałaby bez środków publicznych, dlatego dalej mówimy o „usłudze publicznej”)

Uważajmy zatem na argumenty wychwalające pod niebiosa inwestycje publiczne realizowane w trybie partnerstwa publiczno-prywatnego. Owszem partnerstwo publiczno-prywatne może być często zbawienną instytucją, ale w wielu przypadkach umowa o partnerstwo publiczno-prywatne pomiędzy państwem a podmiotem prywatnym może być zawarta w taki sposób, że większość ryzyka za porażkę przedsięwzięcia będzie spoczywała na podmiocie publicznym, a tym samym zachęcała przedsiębiorstwo prywatne do nierynkowego i nieefektywnego zachowania (umowa o partnerstwo publiczno-prywatne zgodnie z ustawą o takim samym tytule musi zawierać tzw. analizę ryzyka przedsięwzięcia, jednak podmioty publicznego mają znaczną swobodę co do zakresu alokacji ryzyka między siebie, a przedsiębiorcę prywatnego).

Biorąc wszystkie powyższe argumenty i przykłady pod uwagę bądźmy zatem świadomi, że nie zawsze realizacja zadań publicznych przez przedsiębiorcę prywatnego będzie wiązać się z powstaniem efektywnej rynkowej konkurencji. Bardzo często przedsiębiorca prywatny będzie takim samym nieefektywnym monopolem, co państwowa jednostka (taka jak NFZ), co gorsza jednak monopolem pobierającym za swoje  „pośrednictwo” w realizacji usługi publicznej sowitą prowizję (przedsiębiorca prywatny musi przecież, w przeciwieństwie do państwa, zarabiać).

W kolejnym wpisie postaram się przybliżyć czytelnikom trzecią z opisanych sytuacji, czyli przypadek, w którym usługa jest realizowana przez podmiot/podmioty publiczny/publiczne w warunkach konkurencji. Jest to według mnie najbardziej pożądana forma realizacji usług publicznych i, uprzedzę nieco fakty, właśnie taką formę realizacji usługi finansowania opieki zdrowotnej zdaje się proponować Ruch Palikota.